B İ R İ N C İ B Ö L Ü M
G E N E L O L A R A K D İ S İ P L İ N S U Ç V E C E Z A L A R I
A- DİSİPLİN , DİSİPLİN SUÇU VE DİSİPLİN CEZASI KAVRAMLARI
1- DİSİPLİN KAVRAMI
Latince “disciplina” ve Fransızca “discipline” kökenli olan disiplin sözcüğü ; Türkçe’mizde sıkı düzen , yöntem , yol , yordam , eğitme , yola getirme ve güdüleme anlamına gelmektedir1. Sözlük anlamı ile disiplin , “yasa ,kural ve toplum düzenine uygun davranma niteliği” demektir2.
Disiplin tanımları üzerinde duran bazı yazarlar , disiplinin üç ayrı mana içerdiğini açıklamaya çalışırlar.Buna göre disiplinin ilk anlamı , kişinin kendi kendini düzenlemesi ve kontrol etmesidir.İkinci anlamda düzenli bir davranış için gerekli koşulları yaratmaktır. Sonuncu anlamda disiplin ise hukuksal ve eğitimsel bir içrek taşır.Buna göre disiplin istenilmeyen bir eylemin sonucu olarak yüklenilen bir ceza türüdür.3
Disiplin kelimesi çoğunlukla ceza sözcüğü ile birlikte ve onunla yan yana düşünülür.Nitekim en çok kullanılan bir tanıma göre disiplin şu şekilde tarif edilmiştir ; iş görenlerin kurum düzenine aykırı davranışlarından ötürü bağlı oldukları yaptırımlardır.4
PİRLER ,disiplini şu şekilde tarif etmiştir, “ Disiplin örgütlenmiş bir toplulukta veya bir kurumda , gerek hizmetlerin iyi bir şekilde görülmesi , gerekse fertlerin davranışlarını kontrol etmesi bakımından , kanunların ve nizamların ve teessüs etmiş kaidelerin hakim kılınmasıdır.”5
2- DİSİPLİN SUÇU KAVRAMI
İnsanlar varoluşlarından bu yana sürekli olarak toplu halde yaşamışlardır. Bu tür yaşam insan olmanın getirdiği bir zorunluluktur.Bu zorunluluğun sonucu olarak , belirli bir disiplinin varlığı ve gerekliliği ortaya çıkmaktadır. Tam bu noktada ceza hukuku , sosyal düzeni bozmaya yönelik eylemleri suç olarak nitelendirip , cezalandırmakla mevcudiyetini ortaya çıkarmaktadır.
Genel anlamda suç olmayan bir takım tavır ve davranışlar da vardır ki; ceza hukukundaki gibi bir müeyyide ile karşılaşırlar. Ancak bu müeyyide kişi hukuku bakımından umumi manada ceza sonuçlarını doğurmaz.Bu tür cezaları gerektiren hukuka aykırı fiiller de disiplin suçlarından ibarettir.
En sade hali ile kavram şu şekilde tanımlanmıştır, “Disiplin suçu bir kamu hizmeti düzenini bozan eylemler demetidir.”6
Disiplin suçlarının niteliğini belirleyen çeşitli görüşler mevcuttur. Bir görüşe göre ; disiplin suçları devlete ait menfaati koruyan eylemleri içerir.Suçtaki yarar kamu hizmetlerinin devamlılığını ve umumi kamu düzenini bozacak eylemlerden idareyi korumaktır. Başka bir görüş ise disiplin cezalarının nitelik açısından suçtan farklı olmadığını, disiplin suçlarının da cezayı gerektiren eylemler olduğunu , farklılığın ise usuli olduğunu savunurlar. Bir diğer görüşe göre genel sosyal düzeni tesis yolu ile korumak maksadıyla müeyyidelendiren fiiller suçtur. Kısmi bir düzeni korumak maksadıyla müeyyide altına alınan fiiller disiplin cezasını gerektiren hareketlerdir.7
3- DİSİPLİN CEZASI KAVRAMI
Müessesenin daha iyi anlaşılabilmesi için öncelikle “müeyyide” , ve “ceza” kavramları üzerinde durmak gerekeceği kanaatindeyiz.
a- Müeyyide Kavramı
Topluluk halinde yaşayan insanların ,yine kendileri tarafından kabul edilen uyulması zorunlu düzen kurallarına aykırı davranılması halinde , bu ihlale gösterdiği tepkiye “müeyyide” denilmektedir.Müeyyide hakkındaki her düşünce , normun ihlal edilebilirliği düşüncesine dayanmakta ve müeyyide normun ihlali anıyla rabıtalı görülmektedir. Bu sebepten ötürü müeyyide genel olarak “ihlale bir tepki”, “ihlale bir cevap” olarak tanımlanmaktadır.8
b- Ceza Kavramı
Sadece kanunla konulabilen ;amacı , suç işlediği yargısal bir karar ile sabit olan kimseyi yine yargısal bir kararlarla suçunun karşılığı olarak bazı yoksunluklara tabi kılarak ıslah etmek ve başkalarının suç işlememesini temin etmek olan korkutucu müeyyidelere ceza denir.9
Cezanın “kamusal bir müeyyide”10 olması onu özel hukuk alanında yer alan cezalardan ayırmaya elverişli iken ; kamu hukuku alanında yer alan diğer cezalardan11 ayırmak için yeterli değildir.Cezanın özünden, mahiyetinden ötürü , disiplin cezalarından ayrılıp ayrılmadığı konusundaki düşünceler ,konumuzun çerçevesini aşacağından ,burada bu tartışmalara girmeksizin ilerde, cezalarla disiplin cezaları aralarındaki farklar üzerinde durulacaktır.
c- Disiplin Cezası Kavramı
Disiplinin amacını, varolduğu toplulukta veya kurumda,hizmetlerin iyi bir şekilde görülmesi olarak algılarsak; bu amaca ulaşmak için müeyyideye ihtiyaç duyulduğu şüphe götürmez bir gerçek olduğunu anlarız.
Ord.Prof. S.S.ONAR’IN yapmış olduğu tanım bütün makale ve diğer eserlerde hemen hemen kullanıla gelmektedir.Buna göre “Disiplin cezaları memurun mesleki hayat ve vazifesinde görülen yolsuzluklara karşı kendisine tatbik edilen zecri müeyyidelerdir.”12
Prof. GÖZÜBÜYÜK’ÜN yaptığı tanım ise şöyledir “Memurların birlikte bulunma-sının ve çalışmasının sağlanabilmesi için uygulanan yaptırımlardan biri de disiplin ceza-larıdır.” Bir kurumda çalışan memurların kurum düzenini bozucu davranışlarına karşı uy-gulanan yaptırımlara kısaca disiplin cezaları diyoruz.13
Literatürde rastlanan diğer bir tanım ise şöyledir ; “Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin yürütülmesi ve kamunun yararının devamlılığının sağlanması amacıyla kamu görevlileri için görev yetki ve sorumlulukları bakımından yasal olarak getirilmiş bulunan yaptırımlardır.”14
Pozitif hukuk açısından , “disiplin cezası” müessesini ele alacak olursak , Devlet Memurları Kanunun 124.md.sini incelememiz gerekecektir. Gerçekten DMK 124/II ‘ a göre “Kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacı ile kanunların tüzüklerin ve yönetmeliklerin Devlet memuru olarak emrettiği ödevleri yurt içinde veya dışında yerine getirmeyenlere , uyulması zorunlu kıldığı hususları yapmayanlara , yasakladığı işleri yapanlara...” verilen cezalardır.
Doktrinde ve DMK’ da “disiplin cezaları” kavramının nasıl tanımlandığını ana hatlarıyla tespit ettikten sonra ; yargı organlarının bu kavramı nasıl açıkladığını inceleyelim.Yerel mahkeme kararında kavramı şu şekilde açıklamıştır :“İdare hukukunda , disiplin cezası kamu görevlilerinin kurum düzenini bozan tutum ve davranışlarına karşı uygulanan yaptırımlardır.”15
Literatür, mevzuat ve yargı kararları dikkate alınırsa disiplin cezalarının ana hatlarının şunlar olduğu söylenebilir.16
* Ortada belirli bir kamu düzeni olmalı.
* Bu kamu hizmetinin düzenli ve iyi bir şekilde görülmesinin teminiyle beraber kamu yararının sağlanması ve bir kurumun statüsünün korunması amacı mevcut olmalı.
* Yasa , tüzük ve yönetmelikle düzenlenen eylemlerin cezalandırılması ve eylemin ağırlık derecesine göre ceza uygulanması gerekir.
B- DİSİPLİN SUÇ VE CEZALARININ ÖNEMİ, AMACI VE FONKSİYONLARI
Disiplin suç ve cezalarının varolmasının nedenleri nelerdir?Hangi amaca hizmet edilmesi için bu müesseseler düzenlenmiştir?Disiplin suç ve cezalarının olmadığı bir kurumda kamu hizmeti gerektiği gibi yerine getirilebilir miydi?Bu başlık altında bu sorulara cevap ver- meye çalışacağız.
1- ÖNEMİ
İnsanların toplu halde yaşamaları ve bu yaşayışlarını belirli kurallara bağlı olarak sürdürebilmeleri için en önemli unsur; disiplindir.Toplumun gelişmesi ve kamu düzeninin iyi işleyebilmesi için sağlam disipline ihtiyaç duyulmaktadır.İnsanın tek başına yaşaması imkansızdır.Bu durumda toplu halde yaşayan insanlar kendi aralarındaki münasebetleri belli kurallara göre sürdürmeleri gerekir.Disiplinin bozuk olduğu toplumlarda , kanuna aykırı davranışlar ve kamu hizmetlerinin aksadığı görülmektedir.17
Toplu halde yaşayan insanların başarılı ve verimli olabilmeleri için morallerinin iyi olması , kolektif disiplinin bir ifadesidir.Kişi veya grubun moralinin yüksek tutulabilmesi için iyi bir disiplinin kurulması zorunludur.18
Çalışmalarından memnun olan memurlar ve kamu görevlileri ,disiplinli bir şekilde kurallara kendileri istedikleri için uyarlar.Bu durumun aksine personelin disiplin ve moral gücü yüksek tutulmazsa isteksizlikler , işte gevşeme ve kargaşalıklar ortaya çıkar.
Başarı , disiplinli çalışmadır. Başı bozuk ,hiçbir kayıt ve şarta tabi olmaksızın gelişigüzel çalışmalardan verim alınması mümkün değildir.Kısaca şunu söylememizde sakınca yoktur; kamu hizmetlerinin , kamu yararı amacına uygun şekilde görülmesi için disiplinli çalışma şarttır.
2- AMACI
Disiplin cezalarının amacı , memuru görevine bağlamak ve kamu hizmetlerinin en iyi düzeyde yürütülmesini sağlamaktır.19 Demek oluyor ki;disiplin cezaları kamu hizmetlerinin gereği gibi yapılması memurların hiyerarşik düzen içerisinde uyumlu hareket etmesi ,memuriyet şeref ve haysiyetini koruması ,memuru iyi yola sevk etmesi gayesiyle uygulanır.
Disiplin cezalandırılmasında güdülen amacın; kamu hizmetlerinin daha iyi görülme-si düşüncesi kanunda da yerini almıştır.Gerçekten DMK 124/II “Kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacıyla ...”ifadesi20 disiplin cezalarının amacını ortaya koy-maktadır. Bu durumda , (657) sayılı Kanuna göre , disiplin cezası verilmesinin üç gerekçesi vardır21:
- Kanunların, tüzüklerin ve yönetmeliklerin memurlara emrettiği işleri yurt içinde ve dışında yerine getirmemek (DMK 6-7-8-11)
- Kanunların , tüzüklerin ve yönetmeliklerin uyulmasını zorunlu tuttuğu şeyleri yapmamak(DMK, 26-27-28-29-30-31)
- Mevzuatın yasakladığı işleri yapmak.
Yargı mercilerinin bu konudaki tutumlarını incelemek gerekirse; yerel mahkeme “Disiplin cezalarının esas amacı, toplumda arzulanan amaçların devamı ve istikrarlı olarak gerçekleşmesi , kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesi , kanun tüzük ve yönetmelik hükümlerine uygun hareket ve kurumların huzurunun sağlanmasına yönelik bulunmaktadır.”22 diyerek müessesin gayesini ortaya koymaktadır. Bir başka yargı kararında ise olgu şu şekilde açıklanmıştır :
“Disiplin cezası ,kamu personelinin görevli bulunduğu kurumun çalışma düzenini bozucu davranışlarda bulunanlara ve gelecek için uyarıcı etkilerde bulunmak amaç ve nedenleriyle verilmekte olup, bununla yasaklanmış bir davranışın cezalandırılması suretiyle,aynı tür davranışların ,yeniden yapılmasına engel olunmak hususuna yönelik bulunduğu kuşkusuzdur.
Böylelikle kamu görevlisine kanunların , tüzüklerin ve yönetmeliklerin yasakladığı veya uyulmasını istediği hususlardan hangisine aykırı davranışlarda bulunduğu cezalandırma yoluyla hatırlatılarak , disiplin cezasından umulan amacın gerçekleştirilmesi tabiidir.
Diğer taraftan ,disiplin hukukunda eylem karşılığında öngörülmüş bulunan disiplin cezasının verilmesi esas olup , bu şekilde suç ve ceza arasındaki adil dengenin sağlanması da zorunlu bulunmaktadır.”23
3- FONKSİYONLARI
Disiplinin amacını yukarda ayrıntılı olarak açıkladığımız gibi “memurları teşvik, hatırlatma ve bilgi verme , kurallara uymayan bir azınlığın davranış standartlarına gereksiz bir tesirde bulunmasını önleme”24 olarak algılarsak disiplinin iki yönüne temas etmiş oluruz. Bir yönüyle disiplin “yapıcıdır” diğer yönüyle “bastırıcıdır”
Modern hukuk bakımından disipline öncelikle yapıcı ve onarıcı amaçla başvurulmalıdır.Örneğin bir aday öğretmenin işlediği suça idarenin bakış açısı önem taşımaktadır. Zira memur düzeltme geliştirme ve moral eğitimle bir süre sonra kendisinden beklenen duruma erişecektir.Zaten gerek DMK’nun “uyarma” , “kınama” şeklinde getirdiği düzenleme ; gerekse özel kanunlardaki “ihtar” , “tevbih” ve kusurlu sayılma cezalarında mahiyet itibariyle disiplin cezalarında böylesine “yapıcı” bir nitelik arandığını göstermektedir.25 Bunun gibi memurun cezalarının sicilinden bir süre sonra silinmesi de disiplinin yapıcı yönünü göstermektedir.
Tabi disiplin cezalarının “bastırıcı” yönünün de olduğu açıktır.Örneğin aylıktan kesme cezasını alan memurun maaşından bir miktar kesilmektedir.
BODUR-OZULU konuya bakışlarını şu şekilde ortaya koymaktadırlar : “ Zamanımız kuruluşlarında memurlar üzerinde korku yaratarak, baskıya dayanan kesin , sert cezalandırmalarla sağlanan disiplin terk edilmekte ,onun yerine öğretici , eğitici yönü ağır basan ve cezalandırmadan çok düzelten adil ve demokratik usullü disipline yer verilmektedir.”26
Anlatılanlar ışığında ; disiplini bir ceza aracı olarak değil de , bir eğitim yolu olarak görmekte fayda vardır.DMK 125 md.’i yorumlarken bu hususları göz önünde bulundurmak gerekeceği fikrindeyiz.
C- DİSİPLİN SUÇ VE CEZALARININ CEZA HUKUKU İLE OLAN İLİŞKİSİ
Disiplin suç ve cezalarının yukarda değindiğimiz özellikleri dikkate alındığında
ceza hukuku anlamında suç ve ceza ile yakın ilişkisi olduğu aşikardır. Çalışmamızın konusu Devlet Memurları Kanunda düzenlene disiplin suç ve cezalar olması sebebiyle bu bölümde fazla ayrıntıya inmeden özellikle DMK.’nun 125inci maddesi esas alınarak iki müessese arasındaki ilişkiyi tespit etmeye çalışacağız.
Disiplin suç ve cezaları ile ceza hukuku anlamında suç ve cezaları arasında çeşitli açılardan farklar mevcuttur.
1- AMAÇ BAKIMINDAN
Disiplin suçlarının tanzimi ve cezai müeyyide ile karşılaşmasındaki amaç “Kamu hizmetlerinin gereği gibi yürütülmesini sağlamaktır.”27 Disiplin cezaları sadece kamu hizmetlerinin gereği gibi görülmesini sağlamayı hedef tutmaktadır.Ceza Kanunun gayesi ise kamu düzenini korumak ve toplumu savunmak esasına dayanır.28
Kısaca şunu ifade edebiliriz ki; ceza hukuku temelde sosyal düzeni korumak amacıyla bu düzene aykırı hareketleri cezalandırırken , disiplin cezalarındaki amaç kurumun çalışma düzenini korumaktır.
2- KİŞİ BAKIMINDAN
Ceza kanunları memur olsun olmasın, herkese uygulanır.Oysa disiplin cezaları sadece memurlar hakkında tatbik olunur. Sadece memurlar tarafından işlenebilen ceza hukuku anlamında suçlar mevcut ise de bunlar mesleki disiplinden dolayı değil sosyal düzeni korumak amacıyla mevcuttur.Aradaki farkı belirginleştirmek için şu örneği verebiliriz ; rüşvet hem ceza hukuku bakımından hem de disiplin rejimi açısından cezayı gerektirir. Anlatılmak istenen odur ki, bir memur hem ceza hukuku bakımından hem de disiplin hukuku bakımından cezalandırılabilecektir.Oysa memur olmayan birisi , bahsedilen suça iştirak etse , sadece ceza hukuku açısından cezalandırılacaktır ; disiplin cezası alması söz konusu olmayacaktır.
Net olarak şunu söyleyebiliriz ki ; disiplin suçunun muhatabı sadece kamu hizmetlerinin görülmesini sağlayan memur olurken ,ceza hukuku anlamındaki suçları bütün kişiler tarafından işlenebilir.29
3- UYGULAMA BAKIMINDAN
Ceza hukukunda ceza adli mahkemeler tarafından verilirken , disiplin cezaları idari makamlar tarafından verilir.30 Başka bir ifade ile , ceza hukukundaki cezayı uygulama sadece devlete aittir,bu nedenle de ceza verebilmek için daima hakim kararı gerekmektedir.Halbuki disiplin cezaları disiplin kurulları veya yetkili amirler tarafından verilebilir.
Olguya bu açıdan baktığımız zaman , disiplin cezaları ceza hukuku anlamında ceza değil ; cezaları doğuran tasarrufta bir kazai tasarruf değildir.Disiplin cezaları, kamu hizmetlerinin gereği gibi yapılabilmesini sağlamak amacıyla hiyerarşi kuvvetine dayanılarak alınmış idari tedbirlerdir.31
Danıştay da aynı fikirde olduğunu şu kararında ortaya koymuştur ; “Disiplin kurullarınca verilen cezalar , Anayasanın 118inci maddesine göre bir idari yargı kararı değil, iptal davası biçiminde kesin karar veren kurul veya makama husumetin yöneltilmesi gerekir.”32
4- KANUNİLİK İLKESİ BAKIMINDAN
a- Genel Olarak
Latince’de “Nullum crimen nulla poena sine lege et iudicio” olarak ifade edilen “Kanunsuz suç ve ceza olmaz” ilkesi ceza hukukunun temel ilkelerden birini oluşturmaktadır.İlke ÖZTÜRK-ERDEM-ÖZBEK tarafından şöyle tarif edilmiştir: “Suç ve cezaların ancak KANUN ile konulması ve bunların usulüne uygun olarak ilan edilmek suretiyle herkes tarafından öğrenilmesinin temin edilmesini ifade eden ilkeye kanunilik ilkesi denmektedir.”33 Anayasamızın 38inci ve TCK ‘nun 1inci maddeleri ile bu ilke mevzuatımızdaki yerini almıştır.
Suçun kanuni unsurundan bahsederken anlatılmak istenen; öncelikle işlenen fiilin ceza hukukunda “ kaynak kıymetini haiz olan bir metinde ” önceden tespit edilmiş olması hususudur, ikinci olarak fiil kanundaki tarife uygun olmalıdır.Fiil işlendiği zaman herhangi bir pozitif metinde suç olarak tarif edilmemişse hareket suç olarak nitelendirilemeyecektir.34
b- Disiplin Hukuku Açısından Kanunilik ilkesi
Disiplin Hukukunda da muhtelif fiil ve hareketler tarif edilmiş ve bu fiil ve hareketlerin işlenmesi durumunda karşılığında gösterilen disiplin cezalarının verilmesi gerekmektedir.Bir başka ifadeyle kanunilik ilkesi disiplin rejiminde de kullanılmalıdır.Fakat bu konuda bazı yazarlar tarafından idarenin tüzük, yönetmelik gibi düzenleyici işlemlerin de maddi bakımdan bir tür kanun olduğu zikredilerek idarenin bu işlemlerle suç yaratabileceği iddia edilmiş; uygulamada idarenin düzenleyici işlemlerle suç yaratabiliyor olması ; böyle bir yetkisi bulunmadığı zaman idarenin işini yapamayacağı ,ihtiyaçların mahalli olduğu , parlamentonun bunu her zaman her vakit iyi değerlendiremeyeceği ; kanun yapmanın uzun sürdüğü , parlamentonun yavaş çalıştığı , oysa idarenin sorunlara hızla müdahale edip çözümler bulmak zorunda olduğu , gerekçe olarak ileri sürülmüştür.35
Bizce disiplin cezası vermesini gerektirecek eylemlerin ve bunlara uygulanacak disiplin cezalarının, bu eylemler ortaya çıkmadan önce hukuksal bir dayanağının(kanunun) bulunması diğer bir ifadeyle kanunda gösterilmesi , eylemlerin ve karşılığı disiplin cezaların kanunda açıkça belirtilmesi gerekir.36 Bu durum Anayasamızda yer alan “kanuni idare” ilkesinin doğal bir sonucudur.Gerçekten Anayasamızın gerek başlangıç hükümlerinde ve gerekse genel esaslar kısmındaki ikinci,altıncı,sekizinci ve on birinci maddelerinde yürütme ve idarenin hukuka ve kanunlara bağlılığı zikredilmiştir.
Kanuni idare ilkesi , idarenin davranışlarına kanunun ve ona eşit hukuk kurallarının egemen olması demektir37.
Kanunun idari davranışlara egemen olması , bunların bütünün kanun tarafından düzenlenmesi gerektiği anlamına gelmez. Aksi takdirde idare çok güç işleyen bir müessese durumuna düşer , ve varoluş gayesi olan kamu hizmetlerinin gereği gibi yapılması aksar.Bu sebeple kanunun idaredeki düzenleme alanı idare edilenler yada idare açısından özgüven ve istikrar isteyen konulara ilişkin olmalıdır. Başka bir ifadeyle özel güven ve istikrar gerektirmeyen konular , kanunun verdiği yetki çerçevesinde idarenin düzenleyici işlemlere konu olabilir.38
Disiplin Hukukumuzda kanunilik ilkesine temel teşkil eden Anayasamızın 128inci maddesinin üçüncü fıkrasında “Memurların ve diğer kamu görevlilerinin nitelikleri atanmaları , görev ve yetkileri , hakları ve yükümlülükleri , aylık ve ödenekleri ve diğer özlük işleri kanunla düzenlenir” denilmiştir.Bu durumda memurların özlük haklarını etkileyecek nitelikte olan disiplin suç ve cezaları ile bu cezaların verilmesi ve uygulanmasına ilişkin düzenlemelerin kanunla yapılması esastır.
Ancak disiplin rejimimizde suçlar tek tek tarif edilmeyip “memur vakarına yakışmayan tutum ve davranışta bulunmak”39gibi genel ibareler kullanılmıştır.Bu nedenle suç ve cezaların kanuniliği meselesi DMK açısından incelendiğinde ,ceza hukukundaki gibi net değildir.
Ayrıca 657 sayılı Kanunun 125inci maddesinin dördüncü fıkrası suç ve cezaların kanuniliği ilkesiyle çelişen bir başka düzenlemedir.Gerçekten anılan fıkra şöyledir “Yukarda sayılan ve disiplin cezası verilmesi gereken fiil ve hallere nitelik ve ağırlıkları itibariyle benzer eylemlerde bulunanlara da aynı neviden disiplin cezaları verilir.”Böylece sözü geçen ilke ile çelişen , bu kural ile kıyasa izin verilmiş40, açıkça kanunda gösterilmeyen bir fiil ve hal “nitelik ve ağırlık itibariyle” kanunda yer alan eylemlere benziyor ise memura yine de ceza verilmesine olanak sağlanmıştır.41
c- İlkenin Disiplin Mevzuatımız Açısından Tarihi Gelişimi
Cumhuriyet döneminde yürürlüğe giren 31 Mart 1926 tarihli ve 788 sayılı Memurin42 Kanunun 26ıncı maddesinde ;disiplin cezalarını , ihtar ,tevbih, maaş kat’ı , kıdem tenzili , sınıf tenzili , memuriyetten ihraç olmak üzere altı çeşit olarak belirtildikten sonra bahsi geçen kanunun 28,29,30,31,32 ve 33üncü maddelerinde bu cezaları gerektiren fiiller teker teker sayılmıştır. Kanunilik prensibi açısından konuyu ele alacak olursak ; bu kanunun daha modern olduğunu söyleyebiliriz.
657 sayılı Kanunun ilk metninde, sadece disiplin cezaları sayılmış hangi eylem ve hallere,han- gi cezaların verileceği belirtilmemiştir. Disiplin kurulları veya ceza vermeğe yetkili amirler, “fiilin niteliğine ve ağırlık derecelerine göre” uygun görecekleri bir cezayı vereceklerdi. Eylem ile ceza arasında illiyet bağı kurulmamıştı. İlliyet bağını kurmada yetkili amire geniş takdir hakkı verilmişti. Gerekçede bu durum, “Kanun.... disiplin konusunda şimdikinden farklı bir sistem getirmektedir. Yürürlükteki memurin kanunu, disiplin cezalarını gerektiren eylemleri sıralamak ve bunlara birer ceza tayin etmek suretiyle bu alanda karar vermeğe yetkili mercileri gayet dar bir çerçeve içinde kalmağa mahkûm etmektedir. Kanun bu sistemi terk etmektedir. Kanunda sadece disiplin cezalarının nevileri sıralanmış ve (Durumun niteliğine ve ağırlık derecesine göre)bunlardan en uygun görülenin verilmesi esası kabul edilmiştir.” şeklinde açıklanmıştır.43
Bu sistemin en sakıncalı tarafı keyfiliğe ve hissi davranışa müsait oluşudur.
Sistemin gereği gibi işlemeyeceğinin anlaşılması üzerine , bu sistemden vazgeçildi.
Önce , 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125inci maddesine 1327 sayılı kanunla bir fıkra eklenerek , hangi eylem ve hallerde , hangi cezaların verileceğinin (Tüzük)le tespiti ilkesi getirildi.Bu maddenin getirilmesi madde gerekçesinde şu şekilde açıklanmıştır : “Madde de disiplin cezaları genel olarak belirtilmiş ve bunlara verilecek cezalar 125inci madde de sıralanmıştır.Ancak 125inci maddede sayılan cezaların hangi suçlar için verileceği amirlerin takdirine bırakılmıştır.Bu durumun hukuki anlaşmazlıklar yaratacağı ihtimali göz önünde bulundurularak maddede sayılan cezaların 124üncü maddede belirtilen sebeplerden hangisi için verileceği ... hususunda bir tüzük hazırlanması için maddeye bir fıkra eklenmiştir.”44
Fakat bu sistemde Anayasa ve Devlet Memurları Kanununun bazı hükümlerine45 aykırı görülmüştür.Bunun üzerine 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125 inci maddesi 2 sayılı Kanun Hükmünde Kararname46 ile değiştirilerek,disiplin cezalarını gerektiren fiiller ve haller, birer birer sayılarak saptanmıştır.Madde gerekçesinde bu durum , “Kanunda disiplin cezaları gösterilmiş ve bu cezaları gerektiren fiil ve hareketlerin tüzükte belirtilmesi öngörülmüştür .Bu şekil Anayasa’nın 117 inci47 ile bu kanunun 2 ve 18inci maddeleri hükümlerine aykırı düştüğünden disiplin cezasını gerektiren fiil ve hareketler kanun metnine alınmış ve ayrıca öz-el kanunların bu husustaki hükümleri saklı tutulmuştur.” Böylece yine eski sisteme dönülmüştür.
2670 sayılı Kanunun48 31 inci maddesi ile 125 inci maddede yapılan değişiklikle ; disiplin suçlarını oluşturan fiil ve halleri sayma yoluna gidilmiş , böylece madde metni bugünkü halini almış olmaktadır. DMK’ nun disiplin hükümlerine ilişkin düzenlemesi 2670 sayılı Kanun ile yapılan değişiklikten sonra “bastırıcı” özellikleri öne çıkan bir görünüm almıştır. Daha önce kanunda yer alan kısa ve uzun süreli durdurma ve geçici olarak görevden çıkarma cezaları 2670 sayılı kanun ile kaldırılmıştır. Devleti korumak gayesiyle bazı fiiller suç olarak getirilmiş , “ancak hızlı değişim süreci içersinde anlamını yitirmiş , hukuki ifadesiyle bu hükümler harabiyete uğramışlardır.”49(49)
d- Yargı Mercilerinin Tutumu
Danıştay’ın , 2 sayılı Kanun Hükmünde Kararnamesi yürürlüğe girmesinden önceki tutumunu BODUR-OZULU şöyle ifade etmişlerdir “...çeşitli personel yönetmelikleri , benzer eylemler yolu ile yeni disiplin suçlarını idarenin takdirini kullanarak kabul edebilecekleri hakkında hükümler getirmişlerdir.Danıştay’da bu yönetmeliklerin takdirle suç belirlenmesini kabul eden hükümleri benimsemiştir.”50
Daha sonraları , yasa değişikliğinin de etkisiyle Danıştay’ın tutumu aksi yönde olmaya başlamıştır.Danıştay 10uncu dairenin verdiği bir kararda şöyle denilmektedir :
“Amir ve üstlerine söz , yazı ve davranışla hakaret ve tehdit eylemlerinin meslekten çıkarma cezası gerektireceği , Emniyet Örgütü Disiplin Tüzüğü’nün 8/4. maddesinde öngörülmüştür. Dava konusu olayda davacı karakola getirildiğinde çeşitli küfürler ettiği , ancak bu sözlerin amirini veya arkadaşlarını hedeflemediği , bu eylemin metni yazılı 8/4. maddenin kapsamında bulunmadığı anlaşılmaktadır.Açıklanan nedenlerle idare mahkemesinin kararının bozulmasına...”51
Anayasa Mahkemesi de, disiplin suç ve cezalarının Anayasamızın 38inci maddesine girdiği görüşündedir.52 Yüksek mahkeme buna gerekçe olarak , 38inci maddede idari ve adli cezalar arasında bir ayırım yapılmamış olmasını göstermektedir.
e- Sonuç
Sonuç olarak şu söylenebilir ki; Kanunilik ilkesi disiplin suç ve cezalarında da uygulanması hususu gerek doktrin ve gerekse yargı mercileri tarafından kabul edilmektedir.53
KIRMIZIGÜL sorunun çözümünü şu şekilde dile getirmiştir: “Disiplin hukukun özelliği ne derece amaçlar bakımından ceza hukuku prensipleri ile bağlı olmamayı gerektiriyor denilse de kanaatimce bu iddialar ceza hukuku genel ilkelerinden ayrılmayı haklı kılmamak tadır.Kanundaki disiplin suçu teşkil eden fiil ve haller fazladır eksik değildir.Bu nedenle kıyasa cevaz veren suç ve cezada kanunilik ilkesine ters düşen bu hükmün kanundan çıkarılması uygun olacaktır.Kaldı ki bu hükme göre verilen bir cezaya da çok seyrek rastladığımı belirtmeliyim.”54
5- MÜEYYİDE BAKIMINDAN
Ceza hukukundaki müeyyideler , disiplin cezalarına göre daha ağırdır ; çünkü ceza hukuku sosyal düzeni korumaktadır.Bu bakımdan cezaların temel hak ve hürriyetlere yönelmesi ve yaşam hakkına kadar uzanması normal karşılanmalıdır . Disiplin cezaları ise sadece mali haklara ve mesleki hayata yöneliktir.55 Diğer bir ifadeyle ceza hukukunda söz konusu edilen ceza toplum düzenini bozan , bu düzene aykırı olan hareketler ve davranışlara uygulanmaktadır ; böylece ceza görenin temel hürriyetleri ve hakları kısıtlanmaktadır.Disiplin cezalarında ise söz konusu olan toplum düzenine aykırı davranışlar değil, belli bir kurum düzenine aykırı davranışlar sonucu verilen cezalar , ilgilinin temel hak ve hürriyetleri üzerinde değil ; çalıştıkları kurum ile bunlar arasındaki ilişkilerde kendini gösterir.56Örnek vermek gerekirse, ceza hukukunda hapis cezası vs. mevcut iken ,disiplin hukukunda , uyarma, kınama gibi hizmet ilişkileri mevcuttur.
6- DİSİPLİN CEZALARINDA TEKERRÜR
Tekerrür , sözlük anlamıyla “tekrarlama , tekrar etme” demektir.57 Ceza Hukuku anlamında tekerrür “Bir suçtan dolayı mahkum olup CEZASINI ÇEKTİĞİ veya özel af vs. gibi sebeplerle CEZASI DÜŞTÜĞÜ tarihten itibaren belli bir süre içinde YENİDEN SUÇ işleyen kimseye MÜKERRİR, bunun içinde bulunduğu duruma da TEKERRÜR denir.(md.81 TCK)”58 Disiplin suçlarında tekerrür ise, disiplin cezası alan bir memurun , disiplin cezasının sicilinden silinmesine ilişkin süre içinde tekrar aynı mahiyette ve aynı cezayı gerektiren disiplin suçu işlemesi halidir. Bu halde memura bir derece ağır ceza verilecektir.
Tekerrürün nedenini PINAR şöyle açıklamıştır : “Sonraki suç veya suçların işlenmesi, kişinin (memurun) uslanmadığını , disiplin suçu işlemekteki alışkanlığını ve direnişini göstermesi bakımından verilecek cezanın belli oranlarda arttırılmasını öngören tekerrür hükmü, cezayı arttıran kişisel bir nedendir.”59
125 inci maddenin 3 üncü fıkrası hükmüne göre disiplin suçlarında tekerrür şu koşullara bağlı tutulmuştur :
a) Memur önceden disiplin cezası almış olmalıdır,
b) Memurun aynı mahiyetteki bir suçu disiplin cezalarının sicilden silinmesini gerektiren süre içinde işlemiş olması gerekir.
Burada şu hususa dikkat etmek gerekmektedir ; Tekerrür dolayısıyla memura daha ağır bir disiplin cezasının verilmesi için, önceki cezanın kesinleşmesi gerekir. Bu cezanın kesinleşmesinden itibaren işleyecek olan süre içinde ikinci ya da daha çok önceki suç ile aynı mahiyette olan bir suçun işlenmiş olması şarttır. Bu süre geçtikten sonra, yani disiplin cezalarının sicilden silinmesini gerektiren süreden60 sonra işlenen aynı mahiyetteki suç için tekerrür hükmü uygulanamaz. Aynı süre içinde aynı derece cezayı gerektiren, fakat ayrı bir suçun işlenmesi halinde de tekerrür hükmü uygulanmaz. Zira madde açıkça “disiplin cezası verilmesine sebep olmuş bir fiil veya hal” den söz etmiştir. Aynı derece cezayı gerektiren birden çok Disiplin cezası verilmesini gerektiren fiil ve hal’ in bulunduğu 125 inci maddede ayrıntılı bir şekilde gösterilmiştir. Bu durumda , ayrı fiiller tekerrürü gerektirmez.Burada şunu belirtmekte fayda vardır ; tekerrüre esas teşkil eden iki fiilin birbirinin tıpa tıp aynı olması gerekmez , bu fiillerin aynı “mahiyette” olması ve aynı bende göre tanımlanması yeterlidir.
Örneğin ; görev sırasında amirine sözle saygısızlık etmek , aylıktan kesme cezasını gerektiren bir disiplin suçudur.61 Bu suçtan dolayı ceza alan kimse bu cezanın sicilden silinmesini gerektiren süre olan 10 yıl içinde aynı suçu işlerse hakkında tekerrür hükmü uygulanarak memura bir derece ağır ceza olan kademe ilerlemesinin durdurulması cezası verilecektir. Fakat aynı memur 10 yıllık süre içinde aylıktan kesme cezasını gerektiren diğer bir eylemi yaparsa bu halde tekerrür uygulanmayacak , memura yine aylıktan kesme cezası verilecektir.
Danıştay, bir kararında , alkol alıp resmi tabancasının başkalarınca alınmasına sebebiyet verdiği için daha önce 10 ay kısa süreli durdurma cezası ile cezalandırılan emniyet hizmetleri sınıfına mensup bekçinin , aynı suçu işlemesi nedeniyle, Emniyet Örgütü Disiplin Tüzüğünün 14 üncü maddesinin birinci fıkrası hükmüne göre , daha önce aldığı kısa süreli durdurma cezasının bir derece daha ağır ceza olan uzun süreli durdurma cezası ile cezalandırılmasının gerektiğinden hareket ederek , suçun bu şekilde tekerrürünü meslekten çıkarma cezası vermeye neden olarak görmeyerek davacının, işlemin iptali istemiyle açtığı davanın idare mahkemesince reddi üzerine verilen kararı bozmuştur.62
Aynı derecede cezayı gerektiren fakat ayrı fiil veya haller nedeniyle verilen disiplin cezalarının üçüncü uygulanmasında da bir derece ağır ceza verilir.63 Burada önemli olan konu, aynı derece ceza verilmesini gerektiren iki ayrı eylemden sonra, muayyen süre içersinde aynı derece cezayı gerektiren üçüncü bir eylemin işlenmiş olmasıdır.64
125 inci maddenin 4 üncü fıkrası, geçmiş hizmetleri sırasındaki çalışmaları olumlu olan ve iyi veya çok iyi derecede sicil alan memurlar için verilecek cezalarda bir derece hafif olan cezanın uygulanabileceğini açıklamıştır. Bu konuda disiplin cezası vermeye yetkili amire geniş takdir hakkı tanınmıştır. Ancak bu hakkın kullanılmasında amiri etkileyebilecek haller de fıkrada sayılmıştır. Buna göre disiplin suçunu işlediği tarihe kadar çalışmaları olumlu olan ve iyi veya çok iyi derecede sicil alan memur, önceki olumlu davranışları ve sicilinin iyi olması nedeniyle bir derece hafif ceza ile cezalandırılabilecektir. Örneğin; 20 senelik kamu hizmeti sırasında başarılı çalışmalarıyla dikkati çeken ve sicil amirlerinden iyi derecede sicil almış bir memur izinsiz veya kurumunca kabul edilen özürü olmaksızın 3 gün süre ile görevine gelmezse, bu halde kendisi hakkında uygulanması gereken disiplin cezası “kademe durdurma” olmasına karşın, disiplin cezası vermeye yetkili amir (veya kurul) memurun .önceki hizmetlerinde görülen başarısını ve olumlu sicilini dikkate alarak memura bir derece hafif olan “Aylıktan Kesme” cezasını verebilecektir.
Sicil durumu dikkate alınarak bir alt ceza uygulanması hususunda idareye tanınan takdir yetkisi mutlak değildir. Takdirin gereği gibi kullanılıp kullanılmadığı yargı denetimine tabidir. Örneğin, aynı disiplin suçunu işleyen ve sicilleri çok iyi olan iki memurdan birine eyleminin gerektirdiği kademe ilerlemesinin durdurulması cezası yerine , bir alt ceza olan aylıktan kesme cezası verildiği halde, diğer memura kademe ilerlemesi cezasının verilerek aylıktan kesme cezasının verilmemesi yargı merciince yasaya aykırı bulunmaktadır.65
D- DİĞER ÜLKELERDE DİSİPLİN SUÇ VE CEZALARI66
Devlet memurları için öngörülen disiplin suçları ve cezaları, bir çok ülkenin mevzuatında tahdidi olarak gösterilmiş, bazı ülkelerde ise sadece genel çizgileriyle belirtilmiştir.Bu gibi ülkelerde bir içtihatlar hukuku geliştirilmiş olup, bu içtihatlardan, disiplin cezaları uygulanabilecek disiplin suçlarının neler olduğunu tespit etmek mümkün olmaktadır.Örneğin, İngiltere ve İsveç'te durum böyledir.67
Çeşitli ülkelerde kabul edilmiş olan disiplin cezaları birbirinden oldukça farklıdır.Örneğin;
İngiltere'de; para cezası veya tazmin, başka yere gönderme, ücret kesilmesini de içine alan işten el çektirme, rütbe indirimi, emeklilik maaşı indirilerek veya emeklilik maaşı verilmeden memuriyetten çıkarma,
İsveç'de; memurun terfiini ve maaş artışını etkileyecek resmi uyarma, aylıktan kesme veya para cezası, üç ay süre ile hizmetten maaşsız uzaklaştırma, devlet memurluğundan çıkarma, :
Amerika Birleşik Devletlerinde; daha düşük göreve atama liyakatsızlıkla veya daha aşağı bir performans derecesiyle değerlendirme; para cezası, sınıf indirimi
İtalya'da; kınama, maaş indirimi, maaşsız geçici olarak görevden uzaklaştırma, emeklilik haklarının bir kısmından mahrumiyet sonucunu doğuran göreve son verme, bütün emeklilik haklarından mahrumiyet sonucunu doğuran göreve son verme,
Fransa'da; uyarma, kınama, terfi listesinden çıkarma, zorunlu iş değişimi, kıdem indirimi, sınıf indirimi, emeklilik hakkı baki kalmak veya bu hakkı kaybetmek üzere memurluktan çıkarma.
E- ÜLKEMİZDE DİSİPLİN UYGULANMASININ GELİŞMESİ68
Devlet memurlarının tabi olacakları disiplin hükümleri, Tanzimat döneminden başlayarak, memur statülerini belirleyen çeşitli kanun, nizamname ve talimatnamelerde yer almıştır.Konumuzun kapsamını dikkate aldığımızda ; Cumhuriyet dönemine kadar olan disiplin mevzuatımızın isimlerini belirtmemizin yeterli olacağı kanaatindeyiz.
- 9 Şevval 1276 (1860) tarihli Ticaret Kanunnamesi
- 27 Rebiülevvel 1276 (1860) tarihli Telgraf Nizamnamesi
- 12 Rebiülevvel 1277 (1861) tarihli Dersaadet Gümrükleri ile Mülhakat Gümrüklerinin Muamelatı Dahiliyesine Dair Nizamname
- 8 Teşrinievvel 1299 (1883) tarihli Saltanatı Seniye Şehbenderlerine Dair Nizamnamei Dahili
- 24 Şubat 1285 (1869) tarihli Mektebi Sanayi Nizamnamesi
- Emvali Miriye Tahsilatı İçin İstihdam Olunacak Tahsildarların Sıfat ve Hareketleri ve Vezaifi Memuriyetleri Hakkındaki Talimat ile Tapu Mesalihi Hakkında Talimat'ta,
- 23 Ağustos 1297 (1881) tarihli Memurini Mülkiye Kararnamesi
- 23 Eylül 1329 (1913) tarihli Tedrisatı İptidaiye Kanunu Muvakkati
- 2 Mayıs 1329 (1913) tarihli Polis Nizamnamesi
Yukarıda belirtilen kanun, nizamname ve talimatnamelerde, disiplin cezaları, hafiften ağıra doğru belirlenmiş olmakla birlikte, bu cezalardan hangilerinin hangi fiiller için uygulanacağı, azli gerektiren sebepler dışında, tespit edilmemiş ve böylelikle bu cezaların uygulanmasında yetkili makam ve mercilere geniş bir takdir yetkisi verilmiştir. Daha sonra yapılan düzenlemelerde, her bir cezanın uygulanmasını gerektiren fiiller tahdidi olarak belirlenmek suretiyle bu husustaki takdir yetkisinin sınırlandırılması yönünde bir gelişme görülmektedir69
Cumhuriyet dönemindeki uygulamaya bakmak için ilk önce 1926 tarih ve 788 sayılı memurin kanunun incelememiz gerekir. Bu kanunda disiplinin tanımı yapılmadan, inzitabi
cezalar başlığı altında, 26. Maddede, ihtar, tevbih, maaş katı, kıdem tenzili, sınıf tenzili ve memuriyetten ihraç cezalarının verilebileceğini sıralamıştır. Ayrıca 28,29, 30,31,32 ve 33 maddelerinde cezaların hangi fillere uygulanacağını sayma yoluna gidilmiştir.
Adı geçen kanunun bastırıcı yönü ağır basmaktadır. Tek amir tarafından resen verilen ihtar ve tevbih cezası süresi içinde itiraz olunmaz veya edilen itiraz amir tarafından reddolunursa ceza kesinleşir ve sicile geçer.70 Kanunun olumlu yönü ise, memurlara verilecek disiplin cezasını gerektirecek fiil ve halleri tek tek sayarak keyfilikleri önleyecek güvence getirmesidir . Aksi halde, güvenceden yoksun olan memurların çalışma hayatında başarılı olamayacakları bir gerçektir.
1955 tarihli 657 sayılı Devlet Memurları Kanunu Md 124 , kamu hizmetinin gereği gibi yürütülmesini sağlamak amacı ile kanunların, tüzüklerin ve yönetmeliklerin Devlet Memuru olarak emrettiği ödevleri yurt içinde veya dışında yerine getirmeyenlere, uyulması zorunlu kıldığı hususları yapmayanlara durumun niteliğine ve ağırlık derecesine göre ceza verileceğini öngörmektedir. 788 sayılı memurin kanunundan farklı bir uygulama getirilerek, disiplin cezasını gerektiren fiil ve hallerin sayılmaması memuru güvencesiz bırakmaktadır . Memurun suç işlediği zaman ne tür disiplin müeyyidesi ile karşılaşacağını bilmesi güvence teşkil etmektedir. 657 sayılı kanunda getirilen yeni düzenleme ile ,788 sayılı kanunun aksine, bir gerileme ve teminatsızlık getirilmiştir.71
657 Sayılı Devlet Memurları Kanunu önce 1327 sayılı kanunla daha sonra 23.12.1972 gün ve 2 sayılı Kanun Hükmünde Kararname72 ile değişiklik yapılarak disiplin suçlarını sayma yoluna giderek idareye tanınan geniş takdir yetkisini ortadan kaldırmıştır. Bu uygulama ile memur güvenceye kavuşturularak keyfiliklerin önlenmesi amaçlanmıştır.Son olarak 12.5.1982 tarih ve 2670 sayılı kanunla73 657 sayılı kanunda yapılan değişiklikle, disiplin suçlarını oluşturan fiil ve halleri sayma yoluna gitmiştir.
F- DİSİPLİN CEZALARI RAKIMINDAN 657 SAYILI KANUNUN KAPSAMI
657 sayılı Devlet Memurları Kanunu ; Kanunun 1. maddesinin birinci fıkrasında sayılan kurum ve kuruluşlarda çalışan memurlar hakkında uygulanır. Birinci maddenin iki ve üçüncü fıkralarında sayılan görevliler özel yasaları hükümlerine tabidirler.
Ancak, birinci maddenin üçüncü fıkrası kapsamında yer alan Devlet memurlarından bazıları malı yönden yasanın ek geçici maddeleri ile bu yasaya tâbi tutulmuşlardır.
Fakat mali yönden 657 sayılı kanununun ek geçici maddeleri ile bu yasaya bağlı olan memurlar disiplin cezaları yönünden bu yasaya tabi değillerdir. Hangi memurların bu yasaya bağlı olduğu kanunun birinci maddesinde gösterildiği ayrıca bu kanuna tabi olmayıp da , disiplin işlemleri yönünden bağlılıkları özel kanunlarında belirtilen kuruluş ve kurumlar memurları da vardır.74
Bu durumda 657 sayılı kanunda yer alan disiplin hükümlerinin hangi memurlar hakkında uygulanıp , hangilerine uygulanamayacağını kanunun birinci maddesini de dikkate alarak belirtmeye çalışalım.
1- DİSİPLİN HÜKÜMLERİ BAKIMINDAN DEVLET MEMURLAR KANUNUNA TABİ MEMURLAR
Kanunun birinci maddesinde sayılan kurum ve kuruluşlarda çalışan memurlar, teşkilât yasalarında bu yönde hüküm yoksa 657 sayılı Kanunun disiplin cezalarını düzenleyen hükümlerine tabidirler.
657 sayılı Kanunun 125 inci maddesinin son fıkrasına göre , özel yasaların disiplin suçları ve cezalarına ilişkin hükümleri saklıdır. Buradaki "özel kanun"dan amaç , 657 sayılı Yasanın kapsamında bulunan memurlar hakkında uygulanan özel örgüt kanunlarıdır.75
Bu memurlar disiplin cezasını gerektiren bir suç işledikleri takdirde teşkilat kanunların da disiplin cezalarına ilişkin hükümler varsa bu hükümlere göre ceza görürler. Aksi halde 657 sayılı Kanunun bu konudaki hükümlerine tabidirler.
657 sayılı Kanunun 125 inci maddesinin saklı tuttuğu hükümler, sadece disiplin suç ve cezalarına ilişkin hükümlerdir. Disiplin kurulları, soruşturma usulleri, itiraz ve saireye ilişkin hükümler saklı tutulmamıştır.
657 sayılı Kanununa tabi memurlar hakkında, disiplin cezaları, teşkilat yasalarıyla değil de, Tüzük ve Yönetmeliklerle düzenlenmiş olduğu takdirde, bu halde , 657 sayılı Yasanın yürürlüğe girdiği tarihten itibaren bunların yürürlükten kalkmış olması gerekir. Tüzük ya da Yönetmeliklerle düzenlenmiş bulunan disiplin cezalarının uygulanma olanağı bulunmamaktadır. Zira, saklı tutulan özel kanun hükümleri olup Tüzük ya da Yönetmelik hükümleri değildir.76
2- DİSİPLİN HÜKÜMLERİ BAKIMINDAN DEVLET MEMURLARI KANUNA TABİ OLMAYAN MEMURLAR
657 sayılı Yasanın 1inci maddesinin son fıkrasında sayılan kurum ve kuruluşlarda
görevli memurlar bu kanuna tabi olmadıklarından disiplin hükümlerinin de bunlar
hakkında uygulanma olanağı yoktur. Ancak, bu kurum ve kuruluşların özel yasalarında 657 sayılı Kanuna göndermede bulunuluyorsa yalnız göndermede bulunulan hükümler uygulanabilecektir
Bunlar dışında 657 sayılı Kanunun 125 inci maddesinin son fıkrasına göre , yasaya tabi olmakla beraber ,özel kanunlarında disiplin hükümleri bulunan memurlar da bu yasaya tabi değildirler.
İ K İ N C İ B Ö L Ü M
D E V L E T M E M U R L A R I K A N U N U N D A
D Ü Z E N L E N E N D İ S İ P L İ N S U Ç V E C E Z A L A R I
A- GENEL OLARAK
DMK’nun 125 inci maddesinde disiplin suç ve cezaları sayılmıştır.Cezalar uyarma , kınama , aylıktan kesme , kademe ilerlemesinin durdurulması ve Devlet memurluğundan çıkarmadır.Belirtilen bu fiil ve hallere “nitelik ve ağırlıkları itibariyle benzer eylemlerde bulunanlara” da aynı neviden disiplin cezalarının verileceği kuralı yine aynı maddede açıklanmak suretiyle sayılı fiil ve hallerin dışına çıkılabilmesine imkan tanınmıştır.
Daha önce Kanunda yer alan kısa ve uzun süreli durdurma ve geçici olarak görevden çıkarma cezaları 12.5.1982 tarih ve 2670 sayılı Kanunun 31 inci maddesi ile kaldırılmıştır.
Uyarma , kınama ve aylıktan kesme cezaları disiplin amirleri tarafından , kademe ilerlemesinin durdurulması cezası ise , memurun bağlı bulunduğu kurumdaki disiplin kurulunun kararı alındıktan sonra atamaya yetkili amirler, il disiplin kurullarının kararlarına dayanan hallerde valiler tarafından verilecektir.Devlet memurluğundan çıkarma cezası ise amirlerin bu yoldaki istekleri üzerine yüksek disiplin kurulu kararı ile verilmektedir.(657 sayılı DMK md126)
B- UYARMA
1- GENEL OLARAK
Uyarma, arkadaşça konuşma , sözlü bir ikaz yada tembih şeklindeki gayrı resmi usuller kullanıldıktan sonra ilk resmi disiplin hareketidir. Hiyerarşik amir tarafından yazılı olarak verilmektedir.Bu sebepten ötürü bu cezaya “manevi ceza” diyen müellifler de mevcuttur.77
Uyarma cezası memurun memuriyet haklarında herhangi bir kısıntı getirmez78
Uyarma, DMK'nun 125/A maddesinde düzenlenmiş olup "memura görevinde ve davranışlarında daha dikkatli olması gerektiğinin yazı ile bildirilmesi" şeklinde tarif edilmiştir.
Bu tarife "davranış" unsuru 2670 sayılı Kanun ile ilave edilmiştir, ilk tarifte yalnızca "görevde daha dikkatli davranma" ifadesi yer alıyordu. Bu değişiklikten sonra artık memur sadece görevinde dikkatli olmakla yetinemeyecek, davranışlarında da görevinde göstermesi gereken dikkat derecesinde özen göstermek zorunda kalacaktır. Burada memurdan istenen dikkatin derecesi memurun gördüğü hizmetin gerektirdiği "makul" bir dikkattir.79
Uyarma cezasına 788 sayılı Kanunda "ihtar" denilmekteydi.80
Uyarma cezası disiplin amirleri tarafından verilebilmekledir (md126/f. l)
Uyarma cezasını gerektiren fiil ve hallerin öğrenildiği tarihten itibaren disiplin amirlerince bir ay içinde disiplin soruşturmasına başlanması gerekir Aksi takdirde disiplin cezası verme yetkisi zamanaşımına uğrar.
Uyarma cezası verildiği tarihten itibaren hüküm ifade eder ve derhal uygulanır. (md132/f.1)
Uyarma cezalarına karşı idari yargı yoluna gidilemez. Uyarma ve Kınama cezaları için idari yargı yolu 1982 Anayasası ile ve 2670 sayılı Kanun ile yapılan değişiklik sonucu kapatılmıştır. Daha önce bu cezalar için de idari yargı yolu açıktı.Gerçekten Anayasamızın md.129/f3 de şu şekilde ifade edilmiştir : “... Uyarma ve kınama cezalarıyla ilgili olanlar hariç disiplin kararları yargı denetimi dışında bırakılamaz...”
129'uncu maddenin gerekçesine göre, kamu hizmeti görevlileri ile kamu kurumu niteliğindeki meslek kuruluşları mensupları hakkında yapılacak disiplin kovuşturmalarında ve disiplin uygulamalarında, "ilgiliye suçlandığı konunun bildirilmesi", "ilgilinin dinlenmesi, savunmasını yapma olanağının tanınması" güvence altına alınmıştır.İlk bakışta uyarma cezasının, disiplin cezaları sıralamasında yaptırım açısından hafif olması nedeniyle Yargı denetimi dışında tutulduğu izlenimi doğmakta ise de, gerek Anayasamızın (125/f1) maddesinin İdari Yargı denetimi konusunda getirdiği ilke, gerek bu cezaların üstler tarafından doğrudan verilebilmesi olanağının bulunmasının, keyfiliğe ve takdir yetkisinin kötüye kullanılmasına yol açabileceği olgularından hareketle, bahsedilen cezanın da, İdari Yargı denetimine tabi olması gerektiğini düşünüyoruz.81
Danıştay’ca verilmiş bir kararda, "Anayasanın 129 uncu maddesinin 3 üncü fıkrasında yer alan... hükmü uyarınca uyarma ve kınama cezalarının yargı denetimi dışında bırakılabileceği belirtilmiştir. Ancak, bu yönde bir kısıtlamanın, normlar hiyerarşisine göre yasa ile getirilebileceği de açık bulunmaktadır. Bu itibarla , yönetmelik hükmü ile yargı denetimine sınır konulması düşünülemez. Öte yandan , 3011 sayılı Resmi Gazetede Yayımlanacak Yönetmelikler Hakkında Kanunun l inci maddesinin b bendi, kamu personeline ait genel hükümleri kapsayan yönetmeliklerin Resmi Gazete’de yayımlanması gerektiği hükmünü taşımaktadır.- Bu durumda, davaya konu İş ve İşçi Bulma Kurumu Personel Yönetmeliği'nin yasal zorunluluğa karşın Resmî Gazete'de yayımlanmamış olmasının yanı sıra, ‘İtiraz edilmeyen kararlar ile itiraz üzerine verilen kararlar kesin olup, bu kararlar aleyhine idari yargı yoluna başvurulamaz.’ hükmü ile yargı denetimine kısıntı getirilmesinde hukuka uygunluk bulunmadığından, Danıştay Onuncu Dairesinin temyize konu kararının, sözü edilen yönetmeliğin,....iptaline ilişkin kısmının...bozulmasını gerektirecek nitelikte olmadığı sonucuna varılmaktadır..." demektedir.82
Son zamanlarda İdari Yargı Mercileri, kanunlarla ve yönetmeliklerle kabul edilmiş Yargı kısıntısını kabul etmemektedirler. İdari Yargı Mercileri, a çılan iptal davalarını kabul edip karar vermekle Yargı kısıntısını hükümsüz duruma getirmektedir.83
DMK'nun 135/1. maddesine göre uyarma cezalarına karşı itiraz , varsa bir üst disiplin amirine, yoksa disiplin kurullarına yapılır ve itiraz üzerine verilen kararlar kesindir. Kesinleşen kararlar için ikinci bir itiraz yolu yoktur
İtiraz süresi, kararın ilgiliye tebliği tarihinden itibaren 7 gündür(md.136/f l)
2- UYARMA CEZASINI GEREKTİREN FİİLVE HALLER
a- Verilen emir ve görevlerin tam ve zamanında yapılmasında, görev mahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasların yerine getirilmesinde, görevle ilgili resmi belge, araç ve gereçlerin korunması, kullanılması ve bakımında kayıtsızlık göstermek veya düzensiz davranmak (md. 125/A-a).
Bu fıkrada üç ayrı fiil birlikte düzenlenmiştir:
1-Verilen emir ve görevlerin tam ve zamanında yapılmasında kayıtsızlık göstermek veya düzensiz davranmak,
2-Görev mahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasların yerine getirilmesinde kayıtsızlık göstermek veya düzensiz davranmak
3-Görevle ilgili resmi belge, araç ve gereçlerin korunması, kullanılması ve bakımında kayıtsızlık göstermek veya düzensiz davranmak
2670 sayılı Kanunla getirilen değişiklikten önce fiil "göreve karşı kayıtsızlık ve görevde düzensizlik göstermek" şeklinde iken yukarıdaki düzenlemeye gidilmiş olarak kapsam genişletilmiştir
Her üç durumda da maddi unsur "kayıtsızlık göstermek veya düzensiz davranmaktır.
Danıştay tarafından verilmiş bir kararda konuya şu şekilde temas edilmiştir;
"Uyarma cezası verilmesine ilişkin işlemin iptali için açılan davanın; başmüfettiş tarafından saptanarak teftiş defterine yazılan noksanlardan (müstehlik eşya defterinin tutulması) hususu yerine getirilmediği halde defter tutulmuş gibi bakanlığa yazı yazıldığı ve teftiş defterlerinin yerine getirilip getirilmediğini kontrol etmemek suretiyle görevinde kayıtsızlık gösterdiği anlaşılan davacıya, 788 sayılı yasanın 28. maddesine göre uyarma cezası verilmesinde yasaya aykırılık görülmediği .."84
b- Özürsüz veya izinsiz olarak göreve geç gelmek, erken ayrılmak, görev mahallini terk etmek (md. 125/A-b)
Bu fıkrada da üç ayrı fiil birlikte düzenlenmiştir:
- İzinsiz veya özürsüz olarak göreve geç gelmek.
- İzinsiz veya özürsüz olarak görevden erken ayrılmak
- İzinsiz veya özürsüz olarak görev mahallini terk etmek. ;
Suçun maddi unsuru, göreve geç gelmek, görevden erken ayrılmak ve görev mahallini terk etmektir.
Bu fiil, 2670 sayılı Kanun ile değişmeden önceki 125. maddede yine mevcuttu.Ancak 2670 sayılı Kanun ile "özürsüz" kelimesinin yanına "izinsiz" kelimesi de ilave edilmiştir. Ayrıca görev mahallini terk etmek de suç sayılmıştır.
Konu ile ilgili olarak aşağıya aldığımız bir kararda şöyle denilmektedir:
"... 657 sayılı Devlet Memurları Kanununun 125. maddesinin C fıkrası (a) ve (ı) bentleri uyarınca 1/30 oranında aylıktan kesme cezasıyla cezalandırıldığı görülmekte ise de , davacının yaklaşık iki yıl önce bir öğrenci velisi ile okulda uygunsuz vaziyette yakalandığı yolundaki iddia yönünden , soruşturma sırasında ifadesine başvurulan tanıklardan bir bölümü böyle bir olayı duymadığını ve bilmediğini beyan ederken, bir bölümünün duyduğunu ancak görmediğini beyan ettiği, dolayısıyla söylenti şeklinde cereyan etmiş olan ve sübuta erdirilemeyen bu eylemin iddiadan ibaret bir nitelik taşıması n edeniyle cezalandırılmasının mümkün bulunmaması , diğer taraftan kimi zaman göreve geç geldiği şeklinde sübuta erdirilen eylemin ise anılan yasanın 125 maddesinin A fıkrası (b) bendi kapsamında değerlendirilebilecek ve uyarma cezasını gerektirecek nitelikte bulunması nedeniyle aylıktan kesme cezasıyla cezalandırılmasına hukuken olanak bulunmamaktadır "85
c- Kurumca belirlenen tasarruf tedbirlerine riayet etmemek (md. 125/A-c)
Bu fiilin suç olarak kabul edilmesi de 2670 sayılı Kanun ile olmuştur. Yakın zamanda yaşanan ekonomik bunalım nedeniyle milletçe uyulması gereken tasarruf tedbirlerine kamu yönetimi de kendi bünyesinde uymak zaruretini hissetmiştir ; ve bu hüküm ile de alınan tedbirlere yaptırım gücü kazandırılmak istenilmiştir.
Örnek olarak elektrik kullanımında israf gösteren memura uyarma cezası verilebilecektir.
Bunun gibi yazışmalarda , yarım sayfaya yazılacak yazının tam sayfaya yazılması. . tasarruf tedbirlerine uymamaktır.
d- Usulsüz müracaat ve şikayette bulunmak (md. 125/A-d).
Bu hüküm de yenidir. Devlet memurları hiyerarşik düzen gereği şikayet ve müracaatlarını belirli kurallara uyarak yapmak zorundadırlar. Bu kurallar Devlet Memurlarının Şikayet ve Müracaatları Hakkında Yönetmelik86 hükümleri ile tespit edilmiştir Devlet memurlarının yönetmelik hükümlerine uygun olmayan müracaat ve şikayette bulunmaları durumunda kendilerine uyarma cezası verilebilecektir.
DMK'nun 21. maddesine göre. Devlet memurları resmi ve şahsi işlerinden dolayı müracaat ; amirleri veya kurumları tarafından kendilerine uygulanan idari eylem ve işlemlerden dolayı şikayet ve dava açma hakkına sahiptir. Bu hüküm, Anayasa ve 3071 sayılı Kanunun vatandaşlara tanıdığı hakkın değişik bir ifadesidir. Fakat zaman zaman ast-üst ilişkisini zedeleyen ve karışıklığa yol açan müracaatlara rastlanılmaktadır. Bunun için böyle bir düzenlemeye gidilmeye ihtiyaç duyulmuştur.87(78)
Ancak memurların dilekçe vermelerinin "isyankar" veya "yuvasını kirleten" yahut tedirgin edici nitelendirmeye hak verdirir bir özellikte olması da hoş görülemez. Bu husus memurların statüleri gereğidir. Memur dilekçesinde cevap vermek veya şikayet etmek için olsun amirine hakaret edici, suçlayıcı ifadeler kullanamaz Memur, bir hakkını kullanırken başkasının kişilik haklarına saldıramaz. Memur amirini şikayet ederken objektif bir şekilde , duygularını işe katmadan meramını (maksadını) anlatmalıdır . "Amirim hırsızdır, sahtekardır" gibi ifadeler kullanılmamalıdır. Memur, savunma hakkını kullanıyorsa dahi yine saygılı bir dil kullanmalı ve mütecaviz bir ifadeden kaçınmalıdır.
e- Devlet memuru vakarına yakışmayan tutum ve davranışta bulunmak (md. 125/A-e).
2670 sayılı Kanun ile değişiklik yapılmadan önce bu hüküm “vakara uymayan durum ve davranışları görülmek” şeklindeydi . Bu hükümde önemli olan nokta , tek bir fiil eğer Devlet memuru vakarına yakışmayan davranış oluşturuyorsa, suçun oluşması için bu durum yeterlidir.
Suçun maddi unsuru, memurluk vakarına yakışmayan tutum ve davranışta bulunmaktır.
“Tutum", olaylar karşısında takınılan tavırdır. Hiçbir harekette bulunmamak, pasif kalmak ile de memurluk vakarına yakışmayacak bir “tutum” takınılmış olunabilir. Takınılan tutum memurluk ciddiyeti ile bağdaştırılamıyorsa bu suç oluşmuş demektir.
Memurluk vakarından anlaşılması gereken ; memurda , toplum toplum tarafından görülmesi istenen ağır başlılık ,ciddiyet ve aynı zamanda Devlet memurluğunun statüsü gereği kendisinden istenen standart davranış normlarıdır.
Konu ile ilgili olarak Danıştay tarafından verilmiş bir kararda şöyle denilmektedir :
"... davacının ilçesinden ayrıldığı sırada yerel bir gazetede yayınlanan şiirinde ve dairelere gönderdiği veda mesajında kullandığı amirlerini eleştirici nitelikteki ifadelerin kaymakamlık görevinin gerektirdiği ciddiyete uygun olmadığı anlaşılmakla, bu davranışı dolayısıyla görevinde daha dikkatli davranması gerektiğinin bildirilmesi amacıyla kendisine uyarma cezası verilmesinde 657 sayılı yasanın 2 sayılı Kanun Hükmünde Kararname ile değişik 125 maddesinin (A) fıkrasına aykırılık bulunmadığı "88
f- Görevine veya iş sahiplerine karşı kayıtsızlık göstermek veya ilgisiz kalmak (md. 125/A-f).
Bu fıkrada şu hususlar düzenlenmiş bulunmaktadır:
- Memurun görevine karşı kayıtsızlık göstermesi;
- Veya iş sahiplerine karşı ilgisiz kalması.
Kayıtsızlık gösterme önceden de mevcut iken 2670 sayılı Kanun ile iş sahiplerine karşı ilgisiz kalma ilave edilmiştir. Böylece "bugün git, yarın gel" şeklinde ifade edilen ve Devletin yıpranmasına neden olan zihniyete engel olunmak istenilmiştir.89
788 sayılı Kanunda da "görevde kayıtsızlık" yer almıştı.
g- Belirlenen kılık ve kıyafet hükümlerine aykırı davranmak (md. 125/A-g).
Bu hüküm de yenidir. 2670 sayılı Kanunun ek 1. maddesi ile memurlara kıyafet mecburiyeti getirilmiştir. Buna göre "Devlet memurları , kanun , tüzük ve yönetmeliklerin öngördüğü kılık ve kıyafet kurallarına uymak mecburiyetindedirler".
Bu hüküm olmasaydı ve memurun kılık ve kıyafeti , memurluk statüsüne yakışan ciddiyet ve ağır başlılığa uygun değilse , kişi(memur) hakkında DMK. 125/A-e uyarınca disiplin cezası verilmesi gerekecekti.
Giyimde ana ilke, sadelik, temizlik ve hizmete uygunluktur. Örneğin kadın memurun görev başında normalden uzun tırnaklı, sadelikten uzak elbiseli olması, erkek memurların kulak ortasından aşağı favori bırakması, kulağı kapatacak şekilde ve gömlek yakasını kapatacak uzunlukta saç uzatması Kamu Kurum ve Kuruluşlarında Çalışan Personelin Kılık ve Kıyafetine Dair Yönetmelik tarafından getirilen normlara uygun düşmemektedir
h- Görevin işbirliği içinde yapılması ilkesine aykırı davranışlarda bulunmak (md. 125/A-h).
Bu fıkrada yapılan düzenleme, içe dönük, idarenin kendi iç düzenindeki çalışmasında verimliliği sağlamaya yönelik bir düzenlemedir Memurlar kendi aralarındaki, ilişkilerinde ve ast-üst ilişkilerinde işbirliği ilkesine uymak zorundadırlar. Ast, üst ile, üst, ast ile ve memur, memur ile uyumlu bir işbirliğine gidemiyorsa kamu hizmetinin rasyonel, disiplinli ve hızlı yürümesinden bahsetmek mümkün olamaz.
Görevin işbirliği içerisinde yapılması ilkesine aykırılık teşkil eden fiil ve haller çok çeşitli şekillerde ortaya çıkabilir. Duruma ve oluşa göre yapılan hareket işbirliği ilkesine uygun düşmüyor denilebiliyor ise memura uyarma cezası verilebilecektir.90
C- KINAMA
1- GENEL OLARAK
Kınama, memura görevinde ve davranışlarında kusurlu olduğunun yazı ile bildirilmesidir .İlk ceza türünden farkı burada hareketin “belirgin” olmasıdır.Bir başka deyişle hareketin kusur-lu olduğunun belirtilmesidir.91 Uyarma soyut ve hafif bir müeyyide türü iken ; kınama somut ve daha ağır bir cezadır.
Kusur , kanuna aykırı bir iradenin mevcudiyeti halinde karşımıza çıkar.Diğer bir deyişle kanuna aykırı bir hareket iradi ise kusurluluk mevzubahistir.İşte kınama cezası verilerek memura bu durum ikaz edilir.
788 sayılı Memurin kanundaki adı “tevbih”tir.(788 sayılı Kanun md26)
Uyarma cezasında olduğu gibi memurun özlük ve sosyal haklarında kısıntı meydana ge-tirmez.
Kınama cezası da uyarma cezasında olduğu gibi disiplin amirleri tarafından verilebil- mektedir(DMK m I26/f 1)
Ceza verildiği tarihten itibaren hüküm ifade eder ve derhal uygulanır Ayrıca itiraz suresi olan 7 günlük sürenin geçmesi beklenmez (md. 132).
Kınama cezası için de itiraz yolu vardır.Uyarma cezasında olduğu gibi Kınama cezasının iptali için idari yargı yoluna gidilemez.92 İtiraz, cezanın tebliğini izleyen günden başlamak üzere yedi gün içinde yapılmalıdır Bu süre geçtikten sonra yapılan itirazlar esasa girmeden red edilir, itiraz, uyarma cezasından farklı prosedüre tabi tutulmamaktadır. Aynen uyarmada olduğu gibi üst disiplin amirine, yoksa disiplin kurullarına yapılır. (DMKmd135/f. 1)
2- KINAMA CEZASINI GEREKTİREN FİİLVE HALLER
Devlet Memurları Kanunun 125 inci maddesinin (B) bendinde kınama cezasını gerek-tiren fiil ve haller 12 fıkra halinde düzenlenmiştir.
a- Verilen emir ve görevlerin tam ve zamanında yapılmasında ,görev mahal-linde kurumlarca belirtilen usul ve esasların yerine getirilmesinde , görevle ilgili resmi belge , araç ve gereçlerin korunması , kullanılması ve bakımında kusurlu davranmak (md.125/B-a)
Bu fıkra 2670 sayılı Kanun ile getirilmiş olup , eski mevzuatımızda böyle bir fiil suç olarak yer almıyordu.
Fıkrada üç ayrı fiil ve hal birlikte yer almaktadır:
- Verilen emir ve görevlerin tam zamanında yapılmasında kusurlu davranmak
- Görev mahallinde kurumlarca belirlenen usul ve esasların yerine getirilmesinde kusurlu davranmak
- Görev ile ilgili resmi belge , araç ve gereçlerin korunması , kullanılması ve bakımında kusurlu davranmak
Kamu yararı gayesini hedef tutan idarenin, kamu hizmetini gerektiği gibi yerine geti-rebilmesi için , memur ve diğer kamu görevlilerinin verilen emir ve görevleri gecikmeden yerine getirmek mecburiyeti vardır. Bu fıkra bu zorunluluğa uymayan memurlara verilen disiplin cezasını düzenlemiştir.
İncelediğimiz disiplin suçuyla ilgili bir olayda ;Danıştay , vali tarafından verilen emir ve talimatları zamanında yerine getirmeyen kaymakama verilen kınama cezasını yerinde bulmuştur.93
b- Eşlerinin ,reşit olmayan veya mahcur olan çocuklarının kazanç getiren sü-rekli faaliyetlerini belirlenen sürede kuruma bildirmemek (md.125/B-b)
Burada yapılan işin “sürekli” ve “kazanç getirici” nitelikte olması şarttır.
“Sürekli iş” ten ne anlaşılması gerektiğini ,KIRMIZIGÜL şöyle açıklamıştır : “Sürekli ve süreksiz iş ayırımı İş Kanunda yapılmıştır.Kanımca İş Kanunu tanımlarının burada ölçü olarak dikkate alınması amaca uygun olur.”94
Konuyla ilgili bir Danıştay kararında şöyle denilmektedir : “Davacı reşit
